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擔保和再擔保機制因其在中小企業信用增級方面特有的外部性和溢出效應而為世界主要國家所重視，其作用頗引人注目，不乏成功范例。為認真貫徹落實李克強總理關于發展融資擔保，破解小微企業和“三農”融資難、融資貴問題的重要批示精神和全國促進融資性擔保行業發展經驗交流電視電話會議精神，積極研究解決當前融資再擔保行業發展的主要問題，進一步發揮再擔保“穩定器”，“放大器”作用，增強全國融資性擔保體系公信力水平，促進全行業健康有序發展，中國融資擔保業協會組織業內相關專業人員成立課題組，對全國省級及區域性再擔保機構（含承擔再擔保職能的省級融資擔保機構）開展了調研，旨在了解各機構業務發展情況，面臨的主要問題，及對再擔保未來發展提出對策建議并形成本報告。

一、我國再擔保機構基本情況及運營特點

中國融資擔保業在市場化改革中應運而生，再擔保機制的建立和發展，是完善我國融資擔保體系制度性創新和重要舉措。近年來，我國再擔保機構以政府政策為導向，以多元化的再擔保產品為切入點，以提升行業整體服務能力為目標，通過發揮再擔保的增信擴能、分險補償、引領規范重要機制作用，穩步提升擔保規模，不斷放大杠桿效應，進一步提高了行業整體抗風險能力，基本形成覆蓋全國的再擔?？蚣苄泽w系。

（一）機構情況

自2007年東北再擔保公司成立以來，再擔保在完善中小企業信用擔保體系建設中發揮重要作用，作為完善中小企業信用擔保體系的基礎性環節和構建小微企業及“三農”融資支持長效機制的一項重要制度已經基本建立。據統計，截至2014年底，有24個?。ㄊ?、區）建立了再擔保機構或明確了再擔保職能的融資機構，另有江西、廣西、重慶和四川4省（市、區）正在積極籌建中，海南、西藏與新疆3?。▍^）還未明確本地區再擔保職能的承接機構。24個省份共成立區域性、省級再擔保職能（或部分職能）的再擔保機構25家，其中：北京、山西、內蒙古、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、貴州、云南、陜西、寧夏等13個省份成立了省級再擔保機構；天津、河北、黑龍江、安徽、河南、湖北、湖南、甘肅、青海等9個省份明確了承擔省級再擔保職能（或部分職能）的融資擔保性擔保機構；東北再擔保的業務覆蓋東北三省與內蒙古。

（二）資本規模、股權結構及人員配置

1.資本規模。據統計，20家機構注冊資本金總計401.4億元，平均注冊資本金規模20.07億元；凈資產總計446.52億元，平均凈資產22.33億元。其中，注冊資本20億元以上（含）的有9家，20億元以下的有11家。注冊資本規模最大的為安徽省擔保集團，實收資本97.96億元。

2．股權結構。20家再擔保機構均為國有控股，部分機構引入民營股東或社會投資人出資。

3．人員配置。17家再擔保機構從業人員總計1299人，平均每家76人。

總體看來，再擔保公司主要發起股東一般為省內大型國有機構，公司資本充實，信用等級較高（多數再擔保公司獲得AA+信用等級），屬各省或區域內擔保行業龍頭企業。再擔保公司的設立，為各省或區域中小企業信用擔保體系建設提供了重要支撐。

（三）再擔保機構展業情況

1．再擔保業務開展情況

截止2014年末，17家機構再擔保在保余額總計2562.06億元，從規模分布看，在保余額超過300億元的有3家，分別是安徽擔保586.73億元、江蘇再擔保446.5億元、北京再擔保352.85億元。年末在保余額100億-300億之間的機構有4家，分別是河南擔保245億元、東北再擔保218億元、廣東再擔保199.28億元、湖南擔保141億元。年末在保余額在10億以下的有4家，分別是青海擔保7.36億元、山西擔保5.15億元、貴州再擔保1.29億元、山西再擔保1億元。

17家機構再擔保責任余額為1334億元。開展分險性質的比例再擔保有9家機構，分險比例再擔保責任余額共計411.93億元；開展連帶責任再擔保業務有7家機構，連帶再擔保責任余額共計298.08億元；開展一般再擔保業務有12家機構，一般再擔保責任余額總計1098.12億元；開展其他再擔保業務有2家機構，其他再擔保責任余額共計10.29億元。

調查發現，隨著融資擔保行業風險暴露程度的增加，對再擔保機構分散風險的需求日益增強，比例再擔保業務在全國的推進力度亟待加強。

2．直保業務開展情況

截止2014年末，17家再擔保機構中有14家再擔保機構開展直接擔保業務，直保在保余額為1054.88億元，平均在保余額62.05億元。山西再擔保、浙江再擔保和貴州再擔保未發生直保業務，北京再擔保公司直保在保余額占再擔保責任余額的2.8%。

（四）財務狀況

1．收入情況

2014年全年17家機構總營業收入33.49億元，其中再擔保收入3.3億元，收入占比9.92%；直保收入15.26億元，收入占比45.57%；其他收入14.91億元，收入占比44.52%。

收入排名前5的機構分別是安徽擔保、東北再擔保、江蘇再擔保、廣東再擔保和黑龍江鑫正。5家機構再擔保收入占比都較低，除東北再擔保外其余占比不到總收入的4%，安徽擔保和東北再擔保其他收入超過半數，江蘇再擔保、廣東再擔保、黑龍江鑫正和山西擔保直保收入占比相對較大。

很明顯，再擔保機構靠再擔保主業實現營收難度較大，大部分收入依賴直保業務和其他業務（包括資金運營收益、委貸以及股權投資收益等）。

2．盈利情況

統計顯示（見表五），2014年全年17家機構凈利潤總額10.92億元，平均凈利潤0.64億元。6家機構凈利潤超過億元（占調查機構數量的35%），7家機構凈利潤處于平均數之上（占調查機構數量的41%），結合對這些機構的業務收入和業務類型的分析，這些機構收入大多來自于直保和其他業務，整體收入水平較為可觀。但是，如果考慮到2014年再擔保機構直保代償12.72億元這一因素，直保業務形成的利潤貢獻遠遠無法抵消該項業務導致的風險。

對于以再擔保業務為主的機構而言，盈利性一般弱于直保存量較大的機構。比較典型的是北京再擔保，其再擔保業務規模位于全國三甲，但凈利潤僅為275萬元。原因是該公司直保業務壓縮在極小規模內，再擔保業務費率水平較低，從而導致再擔保主營業務收入一般；另一方面公司實現的收入比較充分的計提了風險準備金（2014年底準備金余額近5億元），導致公司凈利潤微薄。

青海擔保由于成立時間較短，業務開展剛起步，目前仍處虧損狀態。

3．ROE分析

根據統計表，17家機構平均凈資產收益率（ROE）為2.21%，ROE超過5%僅1家機構，10家機構的ROE指標在平均數之下（占調查機構數量的60%），6家機構的ROE低于1%（占調查機構數量的35%），1家為負值。而ROE水平在2%以上的機構大部分收入來源并非再擔保業務，而是直保和其他收入。

雖然目前有相當部分再擔保機構通過開展直接擔保業務等方式增加收入，但是從當前再擔保行業的資本回報率看，行業盈利能力仍處于較低水平。中小企業再擔保，從其功能屬性與政策目標看，并不具備商業化條件。在這個具有較強政策性的行業領域，公共財政應該主動承擔起主要出資主體和政策設計主體的職責，以確保再擔保的政策效果得以有效實現。

（五）代償補償情況

1．再擔保代償補償情況

2014年，17家機構新增再擔保代償補償金額為4142.94萬元，行業平均代償金額243.70萬元，實際發生再擔保代償補償支出的僅4家再擔保機構，其中：北京再擔保當年新增再擔保補償2371.39萬元（公司累計已為12家擔保機構提供再擔保補償1.02億元），廣東再擔保1141.31萬元，東北再擔保490萬元,湖南擔保140.24萬元。該情況一方面反映出，風險補償性再擔保產品在覆蓋范圍上亟待擴大；另一方面也反映了再擔保機構對再擔保業務的風險容忍度還有待提高。

2．直保代償情況

與再擔保代償形成鮮明對照的是，2014年17家機構新增直保代償支出高達12.72億元，行業平均直保代償7479.45萬元。當年直保代償額4000萬元以上的7家再擔保機構，直接擔保代償額12.43億元，同口徑再擔保代償額為0。

（六）對外投資情況

17家機構中，12家機構有對股權外投資情況，其中，4家機構對外投資比例超過50%。再擔保機構對外股權投資，有以下幾種情形：第一，對再擔保公司的出資，是以國有擔保公司股權形式注入，由此形成再擔保公司對國有擔保公司的股權投資，此為置換投資，以山東再擔保為典型代表；第二，省級財政以財政資金注入再擔保公司，再由再擔保公司增資至省內市縣級擔保機構，從而形成財政性股權投資，以安徽擔保、河南擔保為典型代表；第三，再擔保公司出于增強業務能力、業務協同發展或體系建設等方面因素考慮，自主化投資或與地方財政共同投資設立擔保、小貸、典當等中小企業融資服務機構，以江蘇再擔保為典型代表。

股權投資不僅有再擔保公司籌集資本的歷史原因，也是再擔保公司構建區域擔保合作網絡體系，多元化發展中小企業融資服務業務的戰略選擇。因此，對再擔保公司的股權投資，應有別與一般擔保公司，需要根據再擔保公司的業務屬性與功能作用，另行制定規范要求。

（七）再擔保資金使用效率（杠桿率或放大倍數）

如果以單位再擔保資金撬動的再擔保業務規模作為評價指標，平均再擔保杠桿倍數5.74倍，存在較大個體差異。8家機構放大倍數超過平均數，放大倍數超過10倍的有3家（北京再擔保17倍，湖南擔保12倍，甘肅擔保10倍），還有6家機構放大倍數不足3倍（其中，2家機構不足1倍）。再擔保杠桿倍數過低的機構，一般為設立時間不長或者業務基礎相對薄弱導致。

二、國內外再擔保機制特點及再擔保業務主要模式

（一）國外再擔保機制案例

擔保和再擔保機制因其在中小企業信用增級方面特有的外部性和溢出效應而為世界有關國家所重視。美國、英國、德國、法國、意大利、日本、西班牙、匈牙利、阿根廷、智利等主要國家都建立了中小企業信用擔保制度體系。意大利、西班牙、日本等國還建立了再擔保或類似再擔保的制度體系。

1. 意大利擔保和再擔保體系（Confidi）

2007-2009年的金融危機，意大利信用緊縮和經濟金融穩定受到威脅，意大利的擔保機構（Confidi）起了至關重要作用。這些機構的有效性不僅體現于在危機的情形下幫助企業的能力，還在于這些機構的特殊功能所帶來的更高效率，它們在信貸授予的過程中縮小了企業和信貸機構之間的差距。

（1）Confidi定義為開展“集體貸款擔保活動”的所有社團，是一個合作或是銀團結構組織，提供互惠的、聯合的擔保業務，旨在給小型或中性股份制或聯合企業的銀行貸款提供擔保。據有關材料統計，2009年意大利有589個Confidi。Confidi通過行業協會深入了解相關企業經營領域和特征，由于Confidi利用公司機密信息，所以它們能減少信息不對稱；為了防止投機取巧和背信棄義行為，Confidi實施了一種社會控制的形式，股東隱式地受制于它。

（2）Confidi被分為一級和二級。一級Confidi是由一大群企業家直接創造出來的，并和它們的活動直接相關。它的特點是在目標范圍內強化合作，同時，中小企業的普遍參與有利于二級聯盟或是合作的建立。二級Confidi，它主要負責再擔保和反擔保，提供中長期貸款的保證金，為一級Confidi再擔保。

二級Confidi至少有3種類型，一是共同擔保，如債務人違約，二級擔保人就承擔相關支付義務；二是分保，只有在主要債務人違約發生的情況下，二級擔保人按約定承擔部分擔保義務。三是反擔保，只有在借款人和一級擔保人雙重違約的情況下，二級擔保人才履行擔保義務。前兩種情況被認為是一級擔保，反擔保代表了二級“間接”擔保。

（3）Confidi的非營利特點，不會向Confidi成員公司分配任何形式任何種類的利潤，甚至在聯盟解散或者成員或股東的退出、解散、被驅逐或死亡的情況下，也不會分配利潤。

（4）Confidi是提供公共金融的載體，超過50%的Confidi的貨幣擔保基金是公共基金。作為金融中介組織，2003年意大利法律體系改革，成為意大利銀行監管的實體。

2. 西班牙通過建立反擔保體系鞏固其信用擔保部門--西班牙互助擔保公司。

西班牙1978年引入非營利性質的互助擔保機制，即西班牙互助擔保公司，其任務是通過擔保來支持中小企業。為提高互助擔保公司的償債能力，使它們能進行更高數額的擔保，1981年西班牙創造了反向擔保體系，旨在為互助擔保公司提供反向擔保。反擔保體系幾經改革，1993年重組為西班牙再融資股份有限公司（CERSA）。CERSA為一家非上市公司，互助擔保公司持有其11.23%的股份，銀行持股9.7%，其余部分約80%由國家持有。據有關材料介紹，西班牙信用擔保體系由23個混合資本互助擔保公司、行業協會（CESGAR）和一個公共反擔保公司（CERSA）組成。

盡管擔保體系的歷史并不長，然而對互助擔保和反向擔保模式（該模式結合了政策制定者、中小企業和銀行的利益）的闡釋卻頗引人注目。

（1）互助擔保公司是法律規定的特殊公共有限責任公司（sociedades anonima--SA）,是互助性質的，并明確互助擔保公司只能為合伙人（公司）提供擔保。法律規定兩類公司可以參與互助擔保公司（股東），中小企業和監督成員?；ブ鷵９竟蓶|分配利潤在任何情況下，不得高于法定利率2個百分點。監督成員不能從互助擔保公司活動中獲利，它們由給中小企業服務的公共或私人機構組成，一般是自治團體、市政委員會、商貿協會及銀行。

（2）通過反擔保體系大量有組織的扶持，西班牙信用擔保部門的到鞏固。西班牙再融資股份有限公司（CERSA）與所有互助擔保公司簽訂有效期為1年或2年的合同，規定了獲得反擔保的條件，包括受益人。按此方法，國家就把反擔保作為經濟和產業政策工具，把資源轉移到國家扶持的產業部門。同時，互助擔保公司則因執行國家產業政策獲得反擔保并轉移風險。這些反擔保有三個層次，一是自治區在地方層面提供的反擔保和政府在全國范圍內提供的反擔保；二是西班牙再融資股份有限公司（CERSA）提供的反擔保；三是歐洲投資基金以西班牙再融資股份有限公司（CERSA）的名義提供的反擔保。

（3） 西班牙互助擔保公司和反向擔保公司分別于1994年和1996年成為非銀行金融機構受西班牙銀行監管。受監管的地位和審慎監管，風險控制和資本充足等方面的要求，使擔保體系更加穩健和有效率，從而使得擔保對中小企業和銀行更有吸引力。

3. 日本通過金融公庫(JFC)對地方信用保證協會進行保險，建立了信用保險和信用保證結合制度，實現再擔保機制功能。

在日本，中小企業向金融機構借款由地方信用保證協會提供信用保證，同時地方信用保證協會為實現風險分散，獲得日本金融公庫保險，這種信用保證制度和信用保險制度共同構成了日本信用補全制度。日本金融公庫是由日本中小企業協會更名重組而成的。1958年7月，依據《中小企業信用保險公庫法》，在東京設立了日本小企業信用保險協會，其具有保險功能，直接與日本各地的52家信用保證協會開展業務。1999年其更名為日本中小企業協會，2008年重組更名為日本金融公庫。

52家地方信用保證協會為中小企業貸款或發債提供擔保，無論償還風險大小，均有日本金融公庫自動提供保險，日本金融公庫所屬的中小企業金融部門為信用保證協會的中小企業融資擔保提供70%-80%比例不等的保險。信用保證協會要向日本金融公庫支付相當于保證費收入40%的信用保險費。當信用保證協會發生代償時，代償資金的70%-80%由日本金融公庫在接到信用保證協會通知兩個月內給予撥付。信用保證協會為中小企業代償后，求償回收款要按照相應保險比例返還日本金融公庫。

日本金融公庫不同于一般保險公司，它是專為中小企業信用保證業務進行保險的非營利性的特殊法人，國家對其營業收入全部免稅，并由國家預算列支，逐年補充資本金。

日本金融公庫在保證地方信用保證協會的償付能力和提升其信用方面發揮了重要作用。政府通過建立基本財產制度、信用保險制度、融資基金制度和損失補償金補助制度，向信用保證協會提供資本金、貸款、財政補貼、損失補償等，在增強擔保機構的資金實力、分攤擔保風險等多個方面保障信用補充體系發揮作用。這種相互支持、相互依托的機制以中央政府和地方政府的支持為后盾，有力促進了中小企業的發展，對整個國民經濟的發展起到了積極的作用。

（二）國內再擔保體系案例

再擔保制度是我國融資擔保體系建設重要制度創新，再擔保機構在發展中也形成各有特色的再擔保運營模式，如安徽模式、北京模式、廣東模式等，本文重點介紹安徽政策性再擔保模式。

安徽省為有效破解小微企業融資難融資貴問題確立了新型政策性再擔保模式。具體包括以下幾個方面：

1. 堅持政策性定位，建立省市縣三級全覆蓋的政策性擔保和再體系。服務小微企業和“三農”的經營宗旨，決定了融資擔保的公共服務政策屬性。安徽省擔保集團通過股權和再擔保業務紐帶，建立“扶小微、廣覆蓋、分層次、可持續”、省市縣三級全覆蓋的政策性擔保體系，為與銀行業金融機構進行體系與體系的對接創造條件。

2. 建立資本補充和風險補償機制。首先，建立擔保機構資本補充機制，做大資本規模，提升擔保能力。其次，建立風險補償機制，增強抗風險能力，實現效率、安全、公平、持續的有機統一。

3. 通過科學有效的比例再擔保機制，均衡合理的風險分擔與代償補償機制，構建“4321”新型銀政擔合作模式。新型銀政擔合作對單戶2000萬元以下的貸款擔保業務，由市縣擔保機構、省擔保集團、銀行和地方政府，按照4:2:3:1的比例，承擔風險責任，形成銀政擔優勢互補、權責統一、風險共擔、互助共贏的工作機制，通過分擔實現共管，通過共管最終有效降低風險，從根本上提升銀行參與合作的信心。

“4321”新型銀政擔合作的核心是風險分散，既是一種業務模式的創新，也是一種工作機制的創新。銀行通過風險共管，降低了小微企業風險的實際發生率，同時獲得了更多客戶資源；擔保機構提高了擔保效率，控制了擔保風險，形成了持續可行的擔保模式；小微企業獲得了有效的擔保信貸支持，感受到普惠金融發展的實際效果；政府獲得了綜合效益，形成了穩定和諧的金融環境。新型政銀擔合作機制受到了銀行、政府、擔保、企業等方面的廣泛認同，在實踐工作中表現出了良好的可操作性和可持續性，成為安徽擔保模式的核心內容。

（三）再擔保業務的主要類型

我國再擔保存在顯著的區域性差異，各地再擔保機構對再擔保業務存在不同理解。比較典型的業務類型有以下三種：

1. 一般責任再擔保。一般責任再擔保是指與再擔保機構合作的擔保機構因經營不善而破產時，再擔保機構承擔擔保機構破產而無力賠付的擔保責任，也就是風險兜底，給銀行業金融機構等債權人以信心，從而實現對合作擔保機構的信用增進。從本次統計情況看，共有10家再擔保機構開展了一般責任再擔保業務，其中甘肅、河南、山西、東北、湖北等再擔保機構開展的再擔保業務以一般責任再擔保業務為主。

2. 連帶責任再擔保。連帶責任再擔保相對于一般責任再擔保而言，但并不是無條件的連帶責任擔保。在賠付次序上，晚于擔保機構；在賠付條件上，以擔保機構無力償付為前提。連帶責任再擔保主要是在一般責任再擔保的基礎上，根據市場各方的需求，對再擔保機構承擔合作擔保機構無力賠付責任的前提做進一步的調整，有的是賦予一定的寬限期，有的是重新定義擔保機構無力賠付的條件，最終的效果是在債務人不履行債務時，債權人可以要求擔保機構代償，也可以要求再擔保機構代償，即債權人債權得到擔保機構和再擔保機構的雙重保障，進而提升擔保機構的信用和承擔責任能力。本次統計中，共有6家再擔保機構開展連帶責任再擔保業務，其中廣東再擔保的再擔保業務以該模式為主。

3. 比例再擔保。比例再擔保是指與再擔保機構合作的擔保機構向債權人承擔擔保責任的同時，將已承擔的擔保責任按照一定的比例向再擔保機構申請再次擔保，再擔保機構承擔這部分風險，如果發生代償，則由再擔保機構按照約定方式和比例予以代償補償，進而為合作擔保機構分擔風險，保障其資產流動性和代償能力。本次統計中，共有10家再擔保機構開展比例再擔保業務，其中北京、江蘇和浙江再擔保等省市的再擔保業務以該模式為主。

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