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一、監(jiān)管主體的變化情況

擔保業(yè)的監(jiān)管主體頻繁變化，歷經(jīng)人民銀行、國家經(jīng)貿(mào)委、國家發(fā)改委，融資性擔保業(yè)務監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議制度在2009年建立，由發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財政部、商務部、人民銀行、工商總局、法制辦、銀監(jiān)會組成，銀監(jiān)會為牽頭單位，主要職責是：實施融資性擔保業(yè)務的監(jiān)督管理，防范化解融資擔保風險，促進融資性擔保業(yè)務健康發(fā)展。聯(lián)席會議制度主要是對融資性擔保公司進行監(jiān)管，而非融資性擔保公司監(jiān)管一直處于真空地帶。

圖表1：監(jiān)管主體的變化情況

資料來源：國家統(tǒng)計局 前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理

二、監(jiān)管政策的變化情況

為規(guī)范我國擔保行業(yè)的健康發(fā)展，近年來我國頒布了各種規(guī)范和監(jiān)管政策性文件，加大了對擔保行業(yè)的監(jiān)管力度。其中，根據(jù)對《融資性擔保公司管理暫行辦法》和《融資性擔保公司內(nèi)部控制指引》的解讀，不難發(fā)現(xiàn)，未來我國擔保行業(yè)將會進入加速洗牌的狀態(tài)，將淘汰一批盈利差、操作不規(guī)范的擔保企業(yè)，進而促進融資性擔保業(yè)健康長遠發(fā)展，緩解我國中小企業(yè)貸款難題。

2010-2015年擔保行業(yè)主要監(jiān)管政策

1、2010年3月8日《融資性擔保公司管理暫行辦法》

在經(jīng)營業(yè)務方面，《辦法》規(guī)定融資性擔保公司可以經(jīng)營貸款擔保、票據(jù)承兌擔保、貿(mào)易融資擔保、項目融資擔保、信用證擔保及其他融資性擔保業(yè)務等，但不得吸收存款、發(fā)放貸款、受托發(fā)放貸款、受托投資等。融資性擔保公司可以從事再擔保和辦理債券發(fā)行擔保業(yè)務，但該類融資性擔保公司的注冊資本不得低于1億元，且連續(xù)經(jīng)營兩年以上。

在準備金提取上，融資性擔保公司應當按照當年擔保費收入的50%提取未到期責任準備金，并按不低于當年年末擔保責任余額1%的比例提取擔保賠償準備金。

2010年11月25日《融資性擔保公司內(nèi)部控制指引》

在內(nèi)部控制方面，《指引》要求融資性擔保公司應當明確劃分董事會、監(jiān)事會、高級管理層之間、相關部門之間、崗位之間、上下級機構之間的職責，建立職責清晰、相互監(jiān)督制約的機制。

在經(jīng)營業(yè)務方面，《指引》規(guī)定融資性擔保公司應當以融資性擔保業(yè)務為核心主業(yè)，在法律、法規(guī)和規(guī)章允許的范圍內(nèi)開展其他業(yè)務。

2、2011年6月21日《關于促進融資性擔保行業(yè)規(guī)范發(fā)展意見》

《意見》中鼓勵規(guī)模較大、實力較強的融資性擔保機構在縣域和西部地區(qū)設立分支機構或開展業(yè)務;并要求對融資性金融機構制定完善的扶持政策體系，加強扶持資金管理，落實對符合條件的融資性擔保機構的財稅優(yōu)惠政策，建立扶優(yōu)限劣的良性發(fā)展機制。

3、2014年1月7日《關于清理規(guī)范非融資性擔保公司的通知》

銀監(jiān)會、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等八部委聯(lián)合發(fā)布《關于清理規(guī)范非融資性擔保公司的通知》，要求各地集中清理規(guī)范非融資性擔保公司，重點是以“擔保”名義進行宣傳但不經(jīng)營擔保業(yè)務的公司。

4、2014年5月27日《跨境擔保外匯管理規(guī)定》

為完善跨境擔保外匯管理，規(guī)范跨境擔保項下收支行為，促進跨境擔保業(yè)務健康有序發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國擔保法》等法律法規(guī)制定本規(guī)定。

5、2015年10月《銀行業(yè)金融機構與融資擔保公司業(yè)務合作指引(征求意見稿)》

在兼顧控制風險與支持小微“三農(nóng)”的基礎上，對《指引》的條款逐一進行分析和提出意見，使該《指引》能夠平等保護銀擔雙方的權益，促進銀擔合作的健康發(fā)展。

備注：2012年12月，銀監(jiān)會融資擔保部計劃對2010年3月下發(fā)的《融資性擔保公司管理暫行辦法》(下稱《暫行辦法》)進行修訂，修訂后的《暫行辦法》將在放開對外投資比例和風險準備金有較大改動，屆時對外投資比例或放開至40%。其次，對風險準備金的提取辦法也將有所改動。

三、擔保行業(yè)促進性政策發(fā)布分析

為保障擔保行業(yè)的順利健康發(fā)展，近年來，國家有關政府部門除了辦法監(jiān)管性政策文件以外，還出臺了一系列促進政策。

圖表2：2011-2015年擔保行業(yè)促進性政策

數(shù)據(jù)來源：前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理

四、擔保行業(yè)其他規(guī)范性法規(guī)分析

其他如《中華人民共和國擔保法》、《規(guī)范保險機構對外擔保有關事項的通知》、《銀行業(yè)金融機構與融資性擔保機構業(yè)務合作風險提示的通知》的出臺，在一定程度上保證了擔保行業(yè)的發(fā)展。

圖表3：1995-2015年擔保行業(yè)規(guī)范性法規(guī)

數(shù)據(jù)來源：前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理

五、擔保行業(yè)市場整頓情況分析

擔保行業(yè)魚龍混雜。目前擔保公司主要分三類，一類是納入監(jiān)管體系的融資性擔保公司，第二類是非融資性擔保公司，第三類則是以擔保公司名義開展擔保和非擔保業(yè)務的中小型金融機構。融資性擔保業(yè)務由于高風險、高資本要求的業(yè)務屬性，監(jiān)管部門對其監(jiān)管力度較非融資性擔保業(yè)務更為嚴格。

目前監(jiān)管仍面臨諸多問題。第一，監(jiān)管主體仍不明確;第二，法律法規(guī)尚不健全;第三，監(jiān)管執(zhí)行力仍待提高。部際會議對地方政府部門的約束力不足，地方管理部門的專業(yè)水平有限，加上監(jiān)管法規(guī)的不健全，對于融資性擔保企業(yè)的監(jiān)管浮于表面。

由于一些地區(qū)非融資性擔保公司數(shù)量激增、業(yè)務混亂等問題日益突出，大量非融資性擔保公司不經(jīng)營擔保業(yè)務，甚至從事非法吸收存款、非法集資、非法理財、高利放貸等違法違規(guī)活動，對有關地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展造成了嚴重影響。我國融資性和非融資性擔保公司分別在2011年和2014年經(jīng)歷整頓。